中国农村“三块地”改革释放的消费潜力

2019/1/8 21:30:20 来源:肖立晟宏观经济评论 浏览:

核心观点:

2018年宏观经济下行压力加大,在此背景下,市场对2019年的经济形势预判更偏悲观。若顺应“以今年看明年”的逻辑,中国经济近几年内将难有起色。通过对92年改革开放的总结分析,我们认为,改革取得根本性的成功在于,一方面通过“土改”激活内需,一方面通过“入世”激活外需。从经济增长的索洛模型,我们同样可以得出,经济增长依靠生产要素的投入及全要素生产率的提升。在生产要素的投入中,我国目前在资本及劳动力的投入日趋饱和。在全要素生产率提升缓慢的前提下,土地这一生产要素的流转激活将为经济增长再造活力。2018年12月23日,提请全国人大常委会审议的土地管理法和城市房地产管理法修正案草案,对非农业建设用地的使用等有关条款进行了修改,待两法修订完成后,将为集体经营性建设用地入市扫清法律障碍。“三块地”的流转将大幅提高农民的财产性收入,进而扩大国内需求。这或许将成为2019年乃至未来十年中国经济的一大看点。

通过测算,宅基地制度改革带来的宅基地转让,粗略估算将会带来总计5万亿的收入增加。叠加集体经营建设用地的收入增长,未来两年农民收入将有13万亿的扩张空间。相比与目前农民人均1.4万元的劳动性收入,土地改革带来的财产性收入增长相当可观,从而成为拉动消费的主要一极。

另外,为弥补地方政府土地出让金的收入短缺。我们认为,一方面,可以向日韩台等地区的“退地”制度借鉴,另一方面可以通过房产税的开征进行相应的补偿。

除了财税制度之外,由于全国土地供需情况的差别较大,在东部沿海地区,建设用地需求紧俏,集体性建设用转让较为畅通。但是在中西部的广大农村,集体性建设用地到底有没有市场,还是一个未知数。在这个问题上,“地票”跨省调剂制度向全国推广或许是一个可能的选择。

目录

一、农村土地制度变迁回顾

二、本次土地制度改革的焦点

(一)非农建设用地不再必须国有

(二)下放宅基地审批权,探索宅基地自愿退出机制

(三)缩小土地征收范围,完善土地征收补偿机制

三、土地改革是改革开放的关键起点

四、土地改革或将释放巨大消费潜力

五、土地改革还需其他措施配套

2018年宏观经济下行压力加大,在此背景下,市场对2019年的经济形势预判更偏悲观。若顺应“以今年看明年”的逻辑,中国经济近几年内将难有起色。2019年,在投资、出口目前难看到回暖迹象的情况下,我们认为“扩内需”应有超预期变化。通过传统的需求理论我们知道,需求扩张无非依靠国民收入的增长与边际消费倾向的提高。在国民收入增速基本同步与经济增长的前提下,通过再分配提高农民的收入,进而提升边际消费倾向,应是未来几年扩内需的主要抓手。

通过对92年改革开放的总结分析,我们发现,改革取得根本性的成功在于,一方面通过“土改”激活内需,一方面通过“入世”激活外需。从经济增长的索洛模型,我们同样可以得出,经济增长依靠生产要素的投入及全要素生产率的提升。在生产要素的投入中,我国目前在资本及劳动力的投入日趋饱和。在全要素生产率提升缓慢的前提下,土地这一生产要素的流转激活将为经济增长再造活力。2018年12月23日,提请全国人大常委会审议的土地管理法和城市房地产管理法修正案草案,对非农业建设用地的使用等有关条款进行了修改,待两法修订完成后,将为集体经营性建设用地入市扫清法律障碍。“三块地”的流转将大幅提高农民的财产性收入,进而扩大国内需求。这或许将成为2019年乃至未来十年中国经济的一大看点。

农村土地制度变迁回顾

三大改造完成之前,中国是一个以土地私有制为主的社会。《土地改革法》规定,“承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利”,农民在经基层政府审核证明后,可以转让土地。在此土地制度下,土地征收自然要给予相应补偿,1950年《城市郊区土地改革条例》指出,“国家为市政建设及其他需要征用私人所有的农业土地时,需给予适当代价,或以相等之国有土地调换之。对耕种该项土地的农民亦给以适当的安置”。从此来看,土地所有权可以相对自由的交易,土地的具体用途亦无特殊规定,土地征收也只是政府和土地所有者两者之间的一种交易,不过带有一定的行政性意味而已。

随着社会主义改造的进展,农业合作化运动使得农村普遍建立了合作社,农民的土地也普遍入社,其土地所有权也随之从农民所有转为合作社集体所有。在1956年《高级农业生产合作社示范章程》里,农民社员的宅基地还属自己,不必入社,到1963年《中央关于各地对社员宅基地问题做一些补充规定的通知》里,已明确规定,“社员的宅基地……都归生产队集体所有,一律不准出租和买卖”,农民拥有的只是使用权。随着所有权的变更,使用权也随之变化。一般情况下,集体所有的土地,除宅基地外,都应用于农业,而且具体如何使用,一般也是由集体和基层政府决定的。由于土地只是用于农业,因此补偿也就因此与农业产出挂钩。1953年《国家建设征用土地办法》里,规定对于被征用土地的补偿费,“一般土地以其最近三年至五年产量的总值为标准”。并且明确了土地一经征收,“凡征用之土地,产权属于国家”,土地国有性质被明确确认。至于土地用途的转变也随之发生,但并无统一管理和规划,使用权变更较为混乱。

改革开放之后,家庭联产承包责任制普及开来,但是实际上,农民的权利仍然局限于使用权。1981年《国务院关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》指出,“分配给社员的宅基地、自留地和承包的耕地,社员只有使用权,即不准出租、买卖和擅自转让”。1982年修订的宪法进一步扩大了禁令,对于集体土地,“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或以其他形式非法转让土地”。

应当指出的是,在此时,仍没有一个统一性的具有土地法性质的法律出现。早在十一届三中全会上通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》中就提出,“要尽快制定和颁布土地法”。但是,在法律制定过程中,出现了三个主要分歧,一是土地法是只局限于耕地还是所有土地,如果是后者,那么将涉及巨大的利益调整和法律修改,二是是否应当设立城乡统一的土地规划管理机构,在此问题上城乡利益冲突尖锐,三是是否应当设定土地建设指标长远规划,此种指标和规划有没有可行性?

由于三个分歧,导致了土地法制定过程缓慢,直到1986年3月,农林牧渔部才将《中华人民共和国土地法(草案)》提交全国人大常委会审议。由于法案内容主要涉及的是土地管理的行政方面,因此被更名为《土地管理法》。86年《土地管理法》规定土地的使用主要是通过无偿的计划划拨实现的,基本上禁止土地使用权转让流通,因此在市场经济不断发展的情况下,显得不适应。

由此,1988年全国人大第一次修订了《土地管理法》,规定“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”,并且“国家实行国有土地的有偿使用制度”,转让事宜实行各级限额审批。从此,土地开始作为一种生产要素进入了市场,并且带动了矿山、林地、海域等的使用权转让制度的突破。

88年《土地管理法》打开了土地转让的大门,但是随之而来的是土地的过度占用,农民失地,耕地乱占成为新的问题。1997年,新一轮的修订开始了,1998年6月九届全国人大常委会第三次会议通过了修改后的《土地管理法》。此次修订的最核心问题就是建立起土地用途管制制度,“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划,规定土地用途,将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格控制农用地转为建设用地,控制建设用地总量,对耕地实行特殊保护”。从此,农业用地和建设用地之间形成了严格的界限,其使用用途的转变,更需要省部级甚至国家级审批,征地权限从而不断上收。

1998年《土地管理法》严格了不同用途的土地之间的区别和转化审批。这带来的一个后果就是土地征收的必要性大大增加,如果没有土地征收这一环节,集体所有的农业用地,是不可能被用于也不可能被转为建设用地的。因为该法明确规定,“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营,从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产”,从而将集体所有的土地用途限制为农业用地。那么自然,建设用地也就不能是集体所有的土地。在中国只有国有和集体两种土地所有制的情况下,建设用地不是集体所有土地那么就只能是国有土地,“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”。这也就是说,《土地管理法》经此次修订后,就正式建立起了土地使用用途和所有权之间的对应关系,也即集体土地只能是农业用地,建设用地只能是国有土地。而要想把集体所有的农业用地转为建设用地,也就非转变土地所有权不可,“国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地……建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续”。

伴随着城市化和工业化的进程,建设用地需求日增,征地日益频繁,由征地补偿引发的矛盾和冲突也日渐增多,而这正是98年《土地管理法》相对薄弱的部分。2004年,十届全国人大第十一次会议第三次修改了《土地管理法》,核心在于将“国家为了公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用”,增加为“国家为了公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征收或者征用并给予补偿”,从而进一步完善土地征收补偿制度。

土地征收补偿整体来看是不断上升的,但整体上一直都是以土地农业产出为基础的,1953年《国家建设征用土地办法》规定的是年产量的三至五倍,1982年《国家建设征用土地条例》增加到最高十倍,1998年《土地管理法》增加到最高三十倍。

此外,值得注意的是宅基地制度。1989年国家土地管理局《关于确定土地权属问题的若干意见》里指出,非农村集体成员也可以购买农村房屋,只不过出售的房屋所占土地所有权同时转归国有。但随着耕地保护制度的日益严格,1990年《国务院批转国家土地管理局<关于加强农村宅基地管理工作的请示>的通知》明确强调,“对非农业户口的,不批准宅基用地”,此后此项禁令日益强化,最终是宅基地仅限于农村集体成员这一“农村村民”,城镇人口无法再取得宅基地。

虽然各种法律规章制度一直严禁集体用地转让,但是事实上的土地转让市场一直存在着。1982年,上海、嘉定、宝山、川沙四个县区非法转让土地约9262亩,1994年上海郊区十个县区共有8430亩土地、2037起案件涉嫌非法转让。在这种屡禁不止的情况下,集体建设用地入市开始进行探索,1996年开始苏州、湖州、芜湖、广东先后被列入试点,探索集体建设用地入市制度。但是随着开发区热在全国的蔓延,集体建设用地入市试点最终被搁置,事实上停止了。

本次土地制度改革的焦点

本次土地制度改革的焦点,在于《土地管理法》的修订。12月23日,《土地管理法》的修订草案提交全国人大常委会审议,从草案来看,主要修改的焦点聚集在“三块地”,即“农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革”三个方面。具体来讲,土地的使用实际上有三个环节,第一个是所有权,即“土地性质”,第二个是使用权,即“土地用途”,第三个是连接所有权与使用权的环节——土地征收。

农村土地征收的特点,就是所有权和使用权同时改变。属于使用权范畴的农地想要转为非农用,必须伴随着所有权上的集体所有转为国有,这一双重转变实际上就是“征收”环节的本质。

而正是在这一征收过程中,带来收益的是使用用途的变化,因为同样的土地配置在农业和工业、乡村和城市之间,带来的效益是大不相同的。而享受收益的主体——土地所有者却变化了,因而收益的产生和收益的享受两者之间产生了背离,也产生了土地征收之中的大量矛盾。正是征收这一过程,使得政府在土地使用的过程中占据了主导性的地位,获得了大量的收益分配,土地的所有者——农村,则处于相对弱势的地位。

而改革的方向,在于把捆绑起来的所有权与使用权变更拆开,在不变更所有权的前提下,变更使用权。由于此种转变,“土地征收”这一环节也就不再是必要环节,土地征收因而就缩小了范围。也因此农村和农民,就可以更多的从城市化和工业化引起的土地使用权的变更中获取收益。

1

非农建设用地不再必须国有

现行《土地管理法》最近一次修改是在2004年,自此未再进行修改。近来,随着城市化和工业化的进程,对于建设用地的需求以及其征用赔偿等一系列管理办法,社会给予了越来越大的关注。2018年12月23日,最新一版的《土地管理法》修正草案被提交给全国人大常委会审议,标志着《土地管理法》修改已经进入正式程序,或在不久就会通过审议,并提交全国人大审议表决。

法案里最主要的修改就在于,在不变更所有权的前提下,变更使用权,主要集中在集体经营性建设用地入市这“一块地”上,具体修改有,第一,删去现行《土地管理法》中关于从事非农建设使用土地的,必须使用国有建设用地,或者征为国有建设用地的有关规定;第二,对土地利用总体规划确定为商业、工业等经营性用途、并依法登记的集体建设用地,允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位和个人使用;第三,现行《房地产管理法》中关于城市规划区内的集体土地必须先征为国有建设用地才能出让的规定,增加一句“法律另有规定的除外”以衔接土地管理法修改,扫清集体经营性建设用地入市的法律障碍。

从具体修改可以看出,其核心思想就是在不改变农业用地的集体所有这一性质的前提下,将农业用地转为非农业用地,既然如此,自然就绕过了“土地征收”这一关,使得“集体经营性建设用地入市”成为可能。

2

下放宅基地审批权,探索宅基地自愿退出机制

除了用于农业的耕地,农村还存在用于建设住宅的土地——宅基地。与“集体经营性建设用地入市”相似,宅基地改革的方向也是在不变更土地性质的情况下变更土地用途。

当前,宅基地是一种农村集体成员的用于解决住房需求的土地,因而是集体性质的,只不过使用权分配给个人。宅基地无论是进还是退,甚至于入市流通,关键就在于宅基地使用者无所有权,因而需实现所有权和使用权的同时变更。所以,当前进行的宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”就是在探索如何实现在所有权不变更的情况下变更使用权。

此次法案修改,明确下放宅基地审批权,规定农村村民申请宅基地的,由乡(镇)人民政府审核批准,但涉及占用农用地的,应当依法办理农用地转用审批手续,并且还在宅基地退出这一问题上做了探索,原则规定鼓励进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。

这样,宅基地使用权的变更就更加便利和灵活了,“进”,审批权下放了;“退”,农民可以自愿退出了。

3

缩小土地征收范围,完善土地征收补偿机制

伴随着土地使用权变更程度的更加便利,土地征收范围自然就缩小了。原本政府土地征收就是为了解决土地使用权变更这一难题的,如果土地使用用途变更可以与所有权变更脱钩,那么自然也就不需要进行土地征收了。

在具体的征收程序上,土地征收带来的利益如何分配也是焦点,这集中于土地征收的补偿。现行土地管理法第47条规定,征收土地按照被征地的原用途给予补偿,土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。而修改后的草案明确了公平补偿的基本原则,删除了按照被征收土地的原用途给予补偿和30倍补偿上限的内容,规定征收农民集体所有的土地应当给予公平补偿。并且,草案明确规定,征地必须按照合法、公正、公开的原则制定严格的程序。补偿资金不落实的,不得批准和实施征地。

另外,一次性的货币补偿,难以让农民融入城市,土地城市化了,农民却被排斥在城市之外。因此,除了一次性货币补偿,可以将土地作价入股,收入定期的股利补贴。且此次还引入了社会保障机制作为长远的补偿,以免发生一夜暴富之后一夜返贫的现象,而是让农民能够在城市中有自己的一席之地。据国务院法制办称,在社会保障方面,给就业困难的被征地农民享受城镇就业困难人员在就业指导、技能培训和就业介绍等方面的优惠政策;在补偿资金中增加社保补贴资金,记入被征地农民养老保险个人账户,使他们享受更高水平的养老保障。

土地改革是改革开放的关键起点

回顾92年的改革开放,财税、企业、金融等的改革更多是配套改革措施,并未激发经济的根本动力。八十年代乡镇企业为代表的民营经济在兴起的同时,对原有的经济模式产生了巨大的冲击。为了应对此种冲击,在90年代初,财税体制改革被首先付诸实践,以为中央政府提供应对冲击的能力和资源。而随着以分税制为核心的财税体制变革,地方政府的财力被上收,其为辖地企业在税收和政策等方面提供支持和保护的能力在下降。同财政紧密相关的地方企业因之而变,困境日益显露,最典型的就是90年代乡镇企业的没落,这一没落重要原因就在于乡镇政府作为最低一级的基层政府,其财权被上收的最多,对企业的支持能力衰弱的最大,从而也就预示了乡镇企业没落。不只是乡镇企业,企业普遍地由于地方财权的上收和约束趋紧而相当程度上失去了财政支持和政策保护,企业的困境凸显,使得企业改革提上了日程。上世纪90年代后期,十五大后,企业改革成为了改革的主线,企业改革脱困必然需要资金,而资金的来源只能是金融系统。企业解决债务问题为了筹集资金,金融实施了包括债转股、坏账核销、上市融资等多种措施,在使得企业改革不断推进的同时,却又扩大了金融体系的隐患。因此在21世纪初,商业银行的重组改制和金融市场的整顿继之而起,先是2001年股市黑幕的整肃,然后是从2003年开始的以四大行改制上市为代表的金融系统改革,力图减少坏账对于金融体系的拖累——而坏账正是企业改革这前一环节的一个不得已的副产品。就这样,金融改革成为了民营——财税——企业——金融这一环环相扣的最后一环。

可以看出,这一连串的改革存在着由此及彼的因果相继的性质,前一个改革的成就和问题并存,为了解决问题,新的改革被引入,却又带来了新的问题。

而作为经济最初源动力的,却并不是这一系列改革。经济发展的动力,在供给端来自于技术进步。在需求端上,依靠着内需和外需。在经济陷入疲弱之时,新的经济增长点的显露显得尤为重要。在技术进步无法快速成行的情况下,扩大内需和外需,可以作为经济新一轮增长的第一波动力,同时也是改革推进的起点。

在改革开放之初,正是家庭联产承包责任制这一农业改革的成功带来了农业的发展。农业剩余的增加提高了农民的消费力,在那个财富相对匮乏而且收入平均程度较高的年代,消费倾向相对较高,收入的提高被相当程度上转化为需求的提高。在农村内需扩大这一需求端扩张的触动下,更多的计划之外的产品需求被创造出来,从而乡镇企业开始发展起来。而乡镇企业的蓬勃,最终带动了一个广泛的商品经济体系的发育,形成了从农村到城市、从需求到供给的传导过程。伴随于此的是对外开放的外需扩大进程,随着中国和世界经济联系的不断加深,尤其是中国加入WTO,使得外需迅速的扩大,成为了中国经济在21世纪高速增长的又一个需求端支撑点。

在当前中国,经济似乎陷入增长放缓的局面,技术进步诚然必须,然而技术进步的不可控性和长时间研发投入的特性,暗示着扩大需求可能是一个较好的选择。而在以投资拉动经济增长的效果越来越差,扩大外需面临着世界贸易保护主义的高涨之时,以提高收入、增加消费为核心的内需扩张可能是更合意的政策取向。在这个意义上,农村土地的新一轮改革,集体用地入市、征收政策的进一步完善、宅基地制度改革,将使得农民能从城市化和工业化带来的土地用途变更中获取更多的收益,从而提高农民的收入和消费能力,这也意味着需求端的扩张。这种需求不仅仅是量的扩大,而且随着农民向市民的转化,其需求也存在着升级的趋向,从而在质和量两方面带动经济从瓶颈期突破。

事实上,这不仅仅是我国改革开放的经验,也是后发国家的一个典型情况。日本池田内阁在60年代制定了《国民收入倍增计划》,力图在十年之内使得国民收入翻番。日本政府通过提高农产品收购价格等方式使工业发展的剩余更多的流向农民,1968年大米收购价格被抬高至国际市场的3倍左右。同时不断提高工人的最低工资,工资水平从1961年到1970年增长了170%,并积极地扩大消费信贷,1970年消费信贷是1965年的1500%之多。种种措施有力的提高了居民收入,缩小了收入差距,刺激了居民消费,1960-1970年间,人均消费支出年增长16%,位居发达国家之首,是美国的2.4倍,德国的1.4倍。而消费的增长有力的带动了经济整体的发展,使得日本从60年代之初的纺织、钢铁的形态发展到70年代汽车、造船等高端制造业。

土地改革或将释放巨大消费潜力

为了更加直观具体的反映此次土地改革对于扩大内需的作用,我们做了简单的测算。

释放消费潜力主要分两部分,一部分是集体性建设用地直接入市之后,原来归于政府的那部分土地出让金将全部归农民所有;另一部分是在宅基地可退出的情况下,进城农民将从农村宅基地转让中获得收入。

集体性建设用地在现行制度下,将被政府征收之后再行转让,在这个过程中,约有50%的土地出让金被用于补偿,而剩余的出让金主要用于土地开发和城市建设等基建项目,也就是说,在集体性建设用地直接入市之后,农民从中获得土地出让的一半收入。

由于考虑到各地地价的不同,我们进行了分省加权统计,由此需要各省的农用地转为建设用地的价格和数量。我们分省进行了建设用地招拍挂转让平均价格统计作为各省的平均价格。在数量上,仅有的城市建设农用地征用数据是全国性的,但是缺乏省级数据,因此我们根据各省建设用地审批的面积占全国建设用地审批面积的比重,估测了各省的农用地征用面积。原因在于,农用地征用规模和建设用地审批面积整体上保持走势一致,而且在建设用地审批面积中,农用地转用面积也就是农地征用面积相对稳定,因此,采取这种估算是可行的。

估算结果表明农地征用的土地出让费用呈增加的趋势,由于缺乏最新的土地价格,我们采取了不同的价格增长率假设来估算2018年的规模。而从面积来看,近十年来征用面积最高不到2200平方公里,最低也超过了1400平方公里,所以取其平均值1800平方公里。结果显示,2018年农地征用的土地出让金约为6.5万亿-8万亿,在现行体制下,约仅有50%被补偿给农民,而在集体性建设用地入市的情况下,另外50%也将归属农民所有,这意味着即使不计入农地征用的增长、不计入土地的未来溢价,农民群体每年将会增加3.7-4万亿的收入,成为内需扩大的强大动力。

需要注意的是,我们这里是假设政府征用的所有土地都被出让之后的收入,因而超过了今年约5.4万亿的土地出让收入。在考虑到地方政府并不会把所有征用的土地都出让这一现实情况下,这一超出并不形成矛盾,可以看作2018年农民因为建设用地制度改革而带来的增收的区间上限值。

在宅基地制度改革方面,2016年农村人均建筑面积33.56平方米,而平均每平方米建设投入约为950元,那么每位农民在住宅建设也就是宅基地上约投入3.2万元。考虑到再转让时会产生的溢价,将会更高。因为在转让之时,不仅仅要补偿地上建设成本,而且宅基地本身作为土地的价格也必须考虑到。因此,3.2万元的地上建筑成本仅可看作是补偿下限。2016年每平米建设用地的出让价格约为1800元,以此最近5年的增长率推算,2018年每平米出让价格约为2300元。这样来看,由于出让价格中已经包含了对于农民地上建筑和土地二者的总价值,因此考虑到土地价值,单位农民的宅基地的价值约为7.7万元。依据规划,2016-2020年将完成一亿农民落户、定居城市,近日又出台了关于督察《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》。从农村人口数推算,目前完成落户约4000万。未来两年理论上将有6000万农民进城落户。由此,宅基地制度改革带来的宅基地转让,粗略估算将会带来总计5万亿的收入增加。叠加集体经营建设用地的收入增长,未来两年农民收入将有13万亿的扩张空间。相比与目前农民人均1.4万元的劳动性收入,土地改革带来的财产性收入增长相当可观,从而成为拉动消费的主要一极。

土地改革还需其他措施配套

需要注意的是,虽然政府在土地出让的过程中拿走了约50%的出让金,但这部分出让金绝大部分投向了基础设施建设。如果集体建设用地直接入市,地方政府将缺少一部分收入来源,进而无力支撑相应的基建开支。在土地出让金减少以及地方隐性债务分部处置的情况下,为地方政府弥补土地出让金的收入短缺,寻找新的资金来源是极为现实的问题。

我们认为,一方面,可以向日韩台等地区的“退地”制度借鉴,另一方面可以通过房产税的开征进行相应的补偿。

在东亚地区,在征地过程中普遍采用“退地”制度,具体来讲,就是在土地在转让过程中,土地所有者要将20-35%不等的土地面积所有权转让给地方政府。这样在土地出让之后,土地所有者得到绝大部分转让收入,地方政府则获得另外一部分,该部分收入主要用于在转让的土地上进行基础设施建设。这实际上是强制土地所有者进行基建投入,以避免贫民窟式的建筑群出现。而基础设施改良之后,虽然原土地所有者的土地被“退”掉了一部分,但是基建完善却又使得土地增值,所有者往往反而受益。这种方式,或可资借鉴。

另一种更现实的方法,或许是来自同样处于立法进程的房地产税。通过征收房地产税,政府可以弥补因为集体性建设用地入市所造成的出让金收入减少。这实际上是把基础设施建设的负担从土地所有者身上,转移到土地使用者身上。从这个意义来说,更加符合谁使用谁受益,谁受益谁负担的税收“受益性原则”。

总之,土地改革将部分政府收入转让给农民,在扩大消费的同时,也使得政府收入下降。而在城市发展和工业进步的过程中,软硬基础设施都是不可或缺的,这就使得政府必须有相应的筹集基建资金的渠道。“退地”制度和房地产税开征,可能是未来必然的选择。

除了财税制度之外,由于全国土地供需情况的差别较大,在东部沿海地区,建设用地需求紧俏,集体性建设用转让较为畅通。但是在中西部的广大农村,集体性建设用地到底有没有市场,还是一个未知数。在这个问题上,“地票”制度向全国推广或许是一个可能的选择。

2018年3月26日,国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于印发跨省域补充耕地国家统筹管理办法和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法的通知》,该通知公布了以下两项新规:《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》、《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》。总的来说,就是贫困地区多余的建设用地指标可以有偿转让给帮扶该地区的省份。即发源于重庆的用于省内建设用地指标调剂的“地票制度”开始进入到跨省阶段。

当前,地票跨省调剂还是和扶贫攻坚结合在一起的。贫困地区建设用地指标用不完,可以转让给帮扶脱贫的其他省份,这样东部省份得到了紧俏的建设用地指标,贫困地区筹集了宝贵的脱贫资金。

未来地票制度可能和经营性建设用地入市这一改革结合起来,使得内陆广大农村的建设用地指标可以跨省流通。这样就突破了内陆地区建设用地需求不旺的约束,也扩张了中东部城市地区建设用地指标的供给,更好的以市场化手段调节土地市场,进而使中西部地区农民同等受益。

2018年是农地确权的收官之年,土地确权的完成扫清了农地流转的一大障碍,保障了农地的物权以及流转土地这一资产的收益权。同时土地确权同样赋予了农地可作抵押贷款的属性。农地供需两面的通道正逐步畅通。由此,可以预期2019年是盘活土地要素,增加农民收入,进而带动内需增长的开局之年。值得我们给予更大的关注。

感谢实习生王一宁对本报告的贡献

看看网友怎么说

肖立晟宏观经济评论:宅基地制度改革带来的宅基地转让,粗略估算将会带来总计5万亿的收入增加。叠加集体经营建设用地的收入增长,未来几年农民收入将有13万亿的扩张空间。相比与目前农民人均1.4万元的劳动性收入,土地改革带来的财产性收入增长相当可观,从而成为拉动消费的主要一极。

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  • 【特别关注】对于法国总统马克龙来说,过去的2018年成为他到目前为止政治生涯最为艰难的一年。尽管近年来历届总统上任后支持率必然下滑,已经成了法国政治生态中的常态,但谁都没有想到的是,以66.1%的支持率胜选,其所属政党在议会占据308席成为第一大党,法兰西第五共和国历史上最年轻的总统马克龙,在一年半...

  • 执手牵牛、养植知天下!学习养植技术、了解国内及世界最新养植业市场行情,请点击右上角关注↗牵牛养植。2019年1月8日,据牵牛养植统计今日全国外三元均价为12.76元/公斤,同比上一日下跌0.05元/公斤。今天全国生猪市场持续稳中弱势下跌走势,跌幅较昨天有所减小。涨跌情况东北地区:稳中有跌,黑龙江、吉...

  • 在唱跳之外,去年的综艺类丰富许多,文化节目一开播大多受到欢迎,这似乎证明,当综艺成为观众的观看习惯,已经成了能够向大众传达更多信息的稳定渠道。这个道理,一直主持《最强大脑》的蒋昌建在两年前就已经想到。2019年年初,经历两年700多天筹备,他心心念念的原创节目《智造将来》作为浙江卫视新年第一档大型综...

  • 2019年1月1日由日本、澳大利亚、加拿大、新加坡等11国组成的全面与进步跨太平洋伙伴关系协定(CPTPP)正式生效,该协定的签署也坚定了中国推进区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)进程的决心,而且中国还看中了印度广阔的市场。中日韩印等16国将组成“经济联盟”?中国瞄准印度市场!据报道,由东盟十国发...

  • 1月1日元旦这一天也是新旧年交替的时间节点,很多行业政策与法律法规选择在这一天开始施行,汽车市场也有几项举足轻重的新政选择在这一天开始施行,比如汽车尾气国六排放标准的施行。除此之外,汽车行业的另一个话题在近期也引发网友和业界众多热议。笔者看到,近日“2019年1月10日之后插电式混合动力汽车‘绿牌’...

  • 德国选择党威胁称,除非废除欧洲议会,否则将推动德国退出欧盟。(盖蒂社)海外网1月5日电德国第三大党德国选择党表示,除非欧盟能够在2019-2024年间采取“根本性的改革”,否则就要开始着手推动“德国脱欧”。其中一项改革是,解散现有的欧洲议会和751名欧洲议会议员,用一个只有100名代表的新“欧洲议会...

  • CES每年1月在美国举办,世界优秀的科技公司、组织、团体纷纷前往,一展自己拥有的尖端科技产品。那么今年会出现什么新亮点呢?即将商业化的5G​2019年无疑是世界各国准备跨过5G技术的元年,相比上一代通信技术,5G技术带给消费者高速上网的便利性将体现的更彻底,不仅如此,5G技术会更加安全。2019年5...

  • 2019年1月1日由日本、澳大利亚、加拿大、新加坡等11国组成的全面与进步跨太平洋伙伴关系协定(CPTPP)正式生效,该协定的签署也坚定了中国推进区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)进程的决心,而且中国还看中了印度广阔的市场。中日韩印等16国将组成“经济联盟”?中国瞄准印度市场!据报道,由东盟十国发...